非银支付顶层监管条例与备付金管理办法的正式公布，字面上是细分监管要求，强化反垄断，完善监管体系，背后却是流量冲动被抑制，流量信仰被打破，由支付衍生的互联网金融正被全面监管。
本刊特约作者方斐／文
为加强对非银行支付机构监督管理，促进支付服务市场健康发展，央行于2021年1月 20日、1月22日先后发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（下称“《条例》”）、《非银行支付机构客户备付金存管办法》(下称“《办法》”)。《条例》主要完善和加强了非银行机构支付领域的反垄断监管措施；而《办法》则规范了备付金集中交存后的客户备付金集中存管业务，非银行支付机构的客户备付金日后全部集中存放于其在中国人民银行开立的客户备付金集中存管账户中。
随着中国数字支付技术的发展和普及，由于监管漏洞而产生的问题也越来越突出，此次针对非银行支付机构制定的《条例》和《办法》，主要目的是健全现有管理机制，完善填补之前监管的空缺，加强非银支付机构反垄断以及规章制度的建设，维护公平的市场竞争秩序，保护包括客户和机构等市场参与者的合法权益，也有利于促进支付机构与有支付需求的金融机构之间开展合作。
近年来，随着支付市场的快速发展，根据新形势完善非银行支付监管体系尤为必要。《条例》明确了央行监管的权威与职权，强调金融业务必须持牌经营、支付机构应回归支付本源，提升了支付机构监管的法律层级，或将成为非银行支付监管的顶层文件。
《办法》，主要内容包括：1.央行负责对客户备付金存管业务活动进行监督；2.备付金应全额集中交存至央行或相应商业银行；3.客户、支付机构间备付金的划转应通过符合规定的清算机构办理；4.违规处罚具体条款。未来或有监管细则落地，形成较为完善的顶层文件+配套细则的监管体系。
《条例》按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营和支付交易处理两类，此前分为预付卡、银行卡收单、网络支付三类。《条例》对储值账户运营机构有更高的要求，如明确从事储值账户运营机构不得从支付账户余额获得利息等收益。To B支付企业涉及较多支付交易处理业务，有望在分类监管下获得更大的发展空间。
值得关注的是，《条例》在支付领域的监管升级主要体现在强化反垄断措施上，对非银行支付机构市场支配地位的认定有两个指标，第一，在非银行支付服务市场集中度达到监管上限，可对其采取约谈等措施进行预警。数据显示，2020年二季度，支付宝、微信支付移动支付份额分别为55.6%、38.8%，触及预警线。第二，在全国电子支付市场集中度达到监管上限，将被认定为具有市场支配地位，情节严重或面临拆分。2020年三季度，全国电子支付规模达2994.8万笔、775.4万亿元，按笔数、金额计非银行支付机构市场份额分别为78.3%、10.2%，按笔数计支付宝、微信支付或触及市场支配地位，按金额计则未触及。由于《条例》中尚未明确定义“市场份额”的标准，是否构成市场支配地位仍待相关政策细则说明。
总体来看，监管升级有利于规范非银行支付机构市场行为，促进支付行业长期健康发展，不过，对于行业龙头的影响尚待细则进一步明确。
互联网金融监管收紧
对于央行先后发布《条例》和《办法》以加强对非银行支付机构的监督管理，市场非常关注反垄断相关内容是否会冲击以支付为核心的互联网巨头并导致支付格局发生会改变，以及衍生的互联网金融服务会受到什么样的影响。
众所周知，近10年来，支付宝与腾讯财付通推动第三方支付高速发展并迭代创新，明对新的形势，2010年旧版《非金融机构支付服务管理办法》本身需要革新。2020年四季度以来，互联网巨头面临金融监管升级和平台反垄断两方面的政策约束。此次支付新规中的反垄断条例也可能直接影响两大互联网巨头的核心——支付业务，本质上也属于对互联网巨头全面监管的举措。
针对支付机构的备付金（即用户暂存于支付宝、财付通等支付账户中的余额），其实早在2017年起就被纳入监管。2017年以前，支付机构自主将客户备付金存入商业银行账户，沉淀资金获取高额利息，这曾经一度是支付机构的核心收入来源。但2017年以后，监管要求备付金逐步上缴央行，且前期不提供任何利息，2020年起按年化利率0.35%计息，但利率仍远低于2017年前。2019年1月，备付金完成全面上缴，此次出台的备付金存管办法只是完善制度，2020年已征求过意见，增量信息有限。
支付新规首次具体提出了预警和认定“市场支配地位”（即垄断）的情形。在预警情形下，央行可以与国务院反垄断执法机构商议对相关机构采取约谈等措施，而如果被认定为具备“市场支配地位”，央行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分该机构等措施。
根据《条例》列示的认定规则，相关市场份额的计算标准目前并不明确，例如，市场份额计算基于交易笔数还是金额？认定情形中的分母“电子支付”是否包含银行电子支付？但无论具体测算标准如何，考虑当前第三方电子支付市场的强垄断格局，支付宝与腾讯财付通显然是唯二的监管目标。根据易观数据的统计，目前，支付宝与财付通在第三方支付市场的交易金额份额分别达到49.16%、33.74%，处于预警情形。
东吴证券认为，反垄断政策最终的执行力度存在不确定性，一方面，政策中明确提到需要与国务院反垄断执法机构商议、建议，另一方面，相关机构也要充分考虑是否“滥用市场支配地位、严重影响支付市场健康发展”，由此判断大概率不会出现拆分支付宝、财付通等极端情形。因此，此次政策的预警和提示意义更明显，未来央行及监管机构在实际执行中有很大的调节空间。
既然由支付衍生的互联网金融正在被全面监管，未来还有哪些政策落地？
支付是互联网巨头最核心的商业环节。从2020年蚂蚁集团的财务报表可以看出，虽然支付业务本身盈利有限，但其作为核心流量入口，蕴含着高含金量的场景与数据，发展互联网金融离不开支付入口。
2020年四季度以来，对互联网金融的全面监管涉及贷款、存款、理财保险、征信等业务，所有政策的核心都围绕“同类业务、同类监管”，对互联网金融形成确定性冲击，利好传统商业银行等持牌金融机构。东吴证券认为，这是七年以来竞争格局的天平首次向传统金融机构倾斜。此次支付新规强调支付机构不得从事授信类业务，这也呼应了此前央行提出部分平台以“支付嵌套信贷产品诱导消费”的不合理性，预计未来诸如花呗等互联网信贷产品在用户端与支付环节的挂钩程度会降低，一定程度上影响了推广效果。
由于此次支付新规在信贷领域仍有待完善，据此判断互联网贷款后续仍有政策出台，包括11月2日征求意见的网络小贷新规将正式落地，这也是造成蚂蚁集团IPO搁浅的直接原因；针对2020年发布的《商业银行互联网贷款管理办法》的配套政策也可能出台，预计内容涉及对银行与互联网合作助贷业务的集中度管控、银行联合贷额度管控、异地放款额度管控等方面，互联网信贷监管仍在收紧；针对互联网生态大数据在信贷业务中的使用合理性问题，数据确权可能有相关政策落实。
监管升级完善
从监管的角度回顾历史可知，自2010年6月央行制定《非金融机构支付服务管理办法》(中国人民银行令〔2010〕第2号发布)以来，国内支付行业发生了较大的变化，此次《条例》的出台旨在提升支付机构监管的法律层级，全面升级对支付机构的监管。
2010年版的管理办法将支付业务分为网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单以及其他，并且在经营区域上分为全国性牌照和区域性牌照，在注册资本上也有差异性的要求。随着移动互联网的普及和支付技术的升级，原有的分类方式已不适应当前的市场现状。此次《条例》将支付业务分为储值账户运营和支付账户处理，以是否开设账户作为分类依据，对两种业务进行差别化的管理，同时取消了对支付牌照区域性的划分，更符合目前的市场现状和线上支付的发展趋势。
《条例》细化对支付机构的监管要求主要体现在以下四个方面：第一，将过去几年发布的监管政策写入《条例》，包括备付金的集中交存、断直连、接入清算机构等，更新和完善监管要求。第二，加强对支付公司的股东管理。限制参股和控制的支付机构数量，限制3年内不得转让股份，不得恶意开展关联交易，不得采用滥用市场支配地位等方式开展不正当竞争等。第三，业务回归支付本源。不得从事支付业务许可证载明范围之外的业务，不得从事或者变相从事授信活动。第四，对数据安全和客户隐私保护提出要求。不得过度采集客户信息和保存客户信息，防止用户信息被不当使用。
此外，《条例》中增加了对市场支配地位的预警措施、情形认定和监管措施，反垄断力度升级。根据规定，分别对非银行支付服务市场和全国电子支付市场的市场集中度CR1、CR2和CR3设定上限，采取约谈、停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。
根据易观2020年二季度的第三方支付行业数据，支付宝和腾讯金融在第三方支付行业的市占率分别为49.16%和33.74%，触达了预警线，可采取约谈等措施。但在情形认定中，分母为全国电子支付市场，而不仅指非银行支付服务市场，还包括了银行的电子支付业务规模。根据央行2020年三季度数据，银行处理的电子支付业务为696.44万亿元，非银行支付机构处理网络支付业务78.96万亿元，非银支付机构处理的交易规模仅为银行处理交易规模的11.34%，离市场支配地位认定情形较远。由此可见，目前，支付宝和微信支付已达到市场支配地位的预警要求，但未到认定情形，面临一定的反垄断监管压力。
近年来，第二梯队的互联网公司多通过收购方式获得支付牌照，包括早期的京东、美团、滴滴等，以及近期的字节跳动、拼多多、快手、B站等。这些互联网公司具有一定的流量优势，希望通过获取支付牌照来打通交易闭环。《条例》落地后对支付公司开展业务进行了规范，不能通过场景垄断或恶意的价格竞争来获取市场份额，预计再难出现类似支付宝、微信钱包这样能主导支付市场的数字钱包。由于第二梯队互联网平台的支付公司须在新的监管框架下开展业务，未来出现逆袭的概率进一步降低。
抑制互联网存款风险
值得注意的是，在此次《条例》和《办法》颁布不久之前，2021年1月13日，银保监会和中国人民银行联合发布了《关于规范商业银行通过互联网开展个人存款业务有关事项的通知》（下称“《通知》”），对互联网存款业务进行规范。而早在2020年12月，头部的互联网平台已经开始下架互联网存款产品。
近年来，中小银行通过第三方平台导流获取存款，规模增速较快。中小银行通过在第三方互联网平台设置存款产品展示和购买入口，借助互联网平台的流量优势，通过较高的存款利率、灵活的支取方式吸引个人存款客户，实现异地客户和存款规模的快速增长，2018年以来，中小银行的储蓄存款增速明显高于大型银行，五家样本银行的2019年存款增速区间在41.68%至189.47%。随着存款规模的快速扩张，存款在计息负债中的占比区间也提升至75.47%至90.15%。
实际上，开展互联网存款业务的头部第三方平台主要包括支付宝、腾讯理财通、京东金融、度小满金融、携程金融、陆金所、天星金融（小米金融）、滴滴金融等，合作的银行以区域性银行（城商行、农商行、村镇银行等）和民营银行为主。央行金融稳定局局长孙天琦在公开场合透露，加总目前11家头部平台上展示的银行，涉及存款在售的银行50多家，绝大部分为中小银行，单户存款金额大都在50万元（含）以下。结合平台端和银行端数据进行大致测算，预计互联网存款的规模在1万亿-2万亿元左右，在金融机构90万亿元的人民币储蓄存款规模中占比较小。
互联网存款的稳定性较弱，互联网存款占比较高的银行流动性风险增加。虽然互联网存款的总盘子规模占比较小，但对于部分中小银行来说，2018年以来互联网存款快速增长，导致在存款中的占比偏高，一些银行甚至在50%以上。由此可见，区域性银行借助互联网平台流量进行高息揽储蕴含着较大的潜在风险。
由于互联网存款产品在支取便利性上有了提升，加大了中小银行流动性管理的难度。传统的定期存款一般到期还本付息，提前支取按活期利率计息，因此，客户在选择长期存款时会有持有到期的预期，提前支取的概率较低；而互联网存款通常允许客户提前支取本金或者利息，提前支取部分的利率也远高于活期利息，导致客户提前支取的机会成本降低，提前支取概率提升。从客户角度来说，选择互联网存款的客户通常是被高利率吸引，趋利性较强，客户忠诚度较低。
互联网存款产品的出现加剧了存款市场的价格竞争。中小银行通过在具有高流量的互联网平台推出高息的互联网存款产品，从全国性银行分流了零售存款，为了阻止存款的大量流失，全国性银行也不得不对存款利率进行上浮，以应对市场竞争，从而导致整个行业的存款利率水平提升，压缩了银行的利润空间，也不利于落实引导贷款利率下降的政策导向。
银行业负债端成本的上升，最终会传导至资产端的风险偏好提升。对于负债成本较高的银行，在资产端上对收益的要求更高，导致其资产端风险提升。五家样本银行的生息资产收益率水平远高于行业平均水平，在资产端布局上也偏向于高定价的互联网消费金融业务。
切断中小银行对平台的依赖
此次《通知》最核心的要点就是不允许商业银行通过非自营网络平台开展定期存款和定活两便存款业务，不仅不能有购买入口和信息传输，也不能进行营销宣传和产品展示。失去了互联网平台的流量支持，中小银行线上获客能力将大幅下降。头部的互联网平台有上亿的月活用户，通过场景获取客户，再通过运营转化客户，而商业银行的自有平台作为金融垂直平台缺乏场景生态，以服务现有客户为主，获客能力不足，大型银行APP的月活也只在千万级别，中小银行自有平台的用户规模非常有限。
根据民商智惠的调研，截至2019年3月，中国4066家商业银行中超过90%拥有独立APP，但大部分APP打开率不足50%。应用宝数据显示，大部分中小银行的APP下载量在数百万左右，部分小银行APP下载量甚至只有几千。
除了停止第三方平台开展存款业务，从量上进行控制外，《通知》还要求自营平台加强自律，从价上进行控制，做好风险提示。《通知》允许中小平台通过自有平台开展互联网存款业务，但对业务规范性提出了更高的要求，包括充分披露产品信息、揭示产品风险，不得利用存款保险制度内容进行不当营销宣传；严格执行存款计结息规则和市场利率定价自律机制，下架分档计息产品，合理设定存款利率；规范营销行为，明确区分和展示存款和理财产品属性，不得用“定期产品”来混淆“存款”和“理财”的概念，加强风险提示，保护消费者的知情权和自主选择权。
从监管的视角来看，对互联网存款规模进行监控，旨在加强中小银行的流动性管理，控制负债端利率和中小银行的流动性风险。《通知》要求商业银行在个人存款项目下单独设置互联网渠道存款统计科目，加强监测分析。一方面，互联网存款可能具有较强的波动性，银行需要对互联网存款的规模做及时的跟踪甚至预判，对市场变化可能带来的风险做好预案和准备；另一方面需要进一步规范存款产品的设计，降低产品现金流的不确定性，并优化客户结构。
由于区域性中小银行和民营银行缺乏线下获客渠道，区域性中小银行无法在异地设立网点，民营银行通常也是只设少数网点或不设网点，与国有大行和股份制银行相比有明显的劣势。此外，用户习惯逐步线上化，线下网点的客流量处于下降趋势中，在线上渠道方面，中小银行的客户认知程度较低，通过自有平台获客难度较大，因此多选择互联网平台进行导流。
停止在第三方平台进行存款产品的销售及展示将对中小银行吸收存款产生较大的影响。存款一方面会向具有网点优势和品牌优势的头部银行集中；另一方面也会向货币基金、保险资管、券商资管等类固收产品转移。由此导致中小银行负债端压力增大，存款增速或放缓。
互联网存款业务的受限将引导商业银行对经营策略进行调整。城商行、农商行等区域性银行或将加强本地客户的服务力度，进一步发挥线下网点的优势，增强线下吸储的能力；民营银行线下网点较少，零售业务主要通过线上渠道，预计会通过增加同业负债来降低对存款的依赖。
停止在第三方互联网平台销售存款产品减少了存款比价，从一定程度上抑制了存款利率的上升，维护了存款市场竞争秩序。根据中泰证券的预计，中小银行仍将在自有平台提供较高利率的存款产品，但对大中型银行的存款分流能力有所减弱，大中型银行提升存款利率的压力减小。对中小银行来说，利率定价自律约束加强，进一步提升存款利率被抑制，停止第三方平台的存款业务合作也降低了对平台的导流费支出和费用补贴等成本。
互联网理财平台提供的产品较为丰富，除了银行存款，还覆盖货币基金、其他公募基金、保险资管、券商资管等产品，例如蚂蚁集团的理财平台AUM中以货币基金为主，占比超过50%；其次是公募基金、保险资管等产品，银行存款占比较低；陆金所银行产品（包括银行存款及其他银行理财产品）2019年、2020年上半年的规模占比分别为14.2%和25.9%，预计银行存款在互联网理财整体AUM中的占比并不高。在合作模式上，平台方主要提供导流，并不直接销售银行存款，费率低于其他代销的理财产品。根据陆金所招股书数据，2019年、2020年上半年，要银行产品的费率分别为0.317%和0.374%，相比其他代销产品偏低。因此，停止互联网存款的导流业务对平台的收入影响也较小。
