近年来，随着信息技术与传统产业的深度融合，支付的交易、清算与结算产生了专业化的服务组织与多样化的支付服务创新。支付供给侧的创新激发了新的需求和新的体验，推动了整个支付市场的快速发展，但点多面广的风险问题也成为支付监管的重点和难点。尤其是新冠肺炎疫情期间，居民线上需求全面暴发，线上交易井喷式增长，支付行业为百姓日常生活顺畅、境内外捐赠资金及时划拨以及社会资金高效运转提供了有力保障，但以疫情防控为名的诈骗行为也随之而来。因此，研究支付服务的创新发展与风险防范具有重要的现实意义。
新形势下支付供给侧创新提升支付服务质量与效率
（一）支付供给侧创新推动支付服务重点转变。支付创新，重在供给侧的创新，运用互联网模式对支付产品和服务重塑，形成新的业态和服务方式。新兴支付的便利性与用户体验的提升改变了消费者的支付习惯，促进了支付需求的觉醒。在新的支付服务供需结构下，支付体系逐步由后台支撑、服务实体经济向兼顾民生改善转变，个人消费者在支付服务市场中的作用日益凸显。支付创新也从产品端向应用端、场景端加速演进，移动支付在日常生活、交通出行、公共缴费等场景广泛应用。疫情期间，线上零售、教育、医疗、物流等受到大众青睐。
（二）支付供给侧创新促使支付市场格局改变。随着新兴支付方式的发展，大批支付企业涌入支付服务市场，打破了原有银行业垄断的市场格局。从市场势力分布看，2018年银行业金融机构处理电子支付1751.92亿笔，金额2539.70万亿元，非银行支付机构网络支付业务5306.10亿笔，金额208.07万亿元，非银行支付机构交易笔数约为银行的三倍，金额仅为银行的8%。从银行业金融机构电子支付业务构成来看，2018年银行机构网上支付业务量和金额占比分别为32.54%和83.72%，银行在大额或对公转账支付上保持着传统优势，非银行支付机构在零售支付上占据有利地位。
（三）支付供给侧创新助推支付服务效率提升。近年来，移动支付等新兴电子支付方式迅猛发展，业务量呈现跨越式增长，随着支付清算系统总量的增长，笔均交易金额呈下降趋势，由于支付系统便捷性不断提升、使用成本逐渐降低，更多相对小额的支付通过电子化平台处理，极大地推动了支付服务效率的提升。疫情期间，支付清算系统稳定运行，满足了百姓足不出户办理资金业务的需求以及疫情资金的及时到位。
支付服务供给面临的现实矛盾与风险问题
（一）支付机构发展不均衡，市场无序竞争凸显。竞争的引入带来支付服务的创新，但无序竞争会导致市场混乱与畸形，损害支付服务质量和效率。根据艾瑞咨询数据，2018年我国第三方移动支付市场份额集中度较高，两大主要支付机构市场份额占比高达93.5%，占据绝对主导地位，形成寡头垄断竞争格局，其他中小支付机构市场份额遭受严重压缩，同质化竞争严重，可持续发展能力受限，个别机构甚至铤而走险，突破监管底线，进行违规经营。
（二）支付风险日益暴露，违规乱象频发。部分收单机构合规意识不足，以利益为导向，通过套用商户类别码、降低商户准入门槛等方式抢占商户资源；由于黄赌毒等非法网站费率较高，业务规模较大，属利润丰厚商户，一些收单机构受利益驱使，为其提供资金转账服务，有的甚至涉及“二清问题”。疫情发生以来，不法分子、恶意之徒实施诈骗，致使部分群众上当，电信诈骗案件呈增长势头。
（三）监管依据不够完备，监督作用不足。现行支付机构监管的主要依据《非金融机构支付服务管理办法》，属于部门规章，法律效力层级较低，而银行机构的监管依据《商业银行法》及配套制度，立法层级较高。从支付市场两大服务主体监管角度来看，仍存在监管依据不匹配、不平衡问题。此外，严格的支付机构准入条件也不利于第三方支付市场公平竞争，不利于市场资源优化配置。
（四）消费者权益未能有效保护，投诉举报增多。新兴支付快速发展给消费者带来诸多便利，但在商业利益与市场竞争下，也滋生了许多损害消费者权益的行为。根据21CN聚投诉数据显示，2018年我国第三方支付行业有效投诉事件达14727件，总体投诉解决率39%，商户违规问题集中暴发，投诉涉及金额大、关联方多、解决难度大，内容涉及个人信息未能有效保护、资金安全未能有效保障等问题。此外，当前第三方支付行业也尚未形成统一的行业标准与服务规范。
监管能力与制度建设的相关政策建议
（一）注重支付行业宏观审慎监管。建议建立整个支付行业的宏观审慎监管框架，针对支付行业开展全面有效的日常监测，特别对跨界、跨部门的业务及综合性支付产品加以重点关注。监管对象上，对从业主体实施全覆盖管理；监管模式上，由机构监管向功能监管转变；监管标准上，建议对大型支付机构采取更高的监管标准；监管手段上，充分运用金融科技提升监管效能。此外，通过大数据分析，能够及时发现整个宏观经济金融层面面临的问题，并对宏观经济金融形势加以预判，为宏观审慎管理提供数据支撑，为决策提供可靠依据。
（二）建立完善顶层设计和支付安排。未来，支付监管框架和制度制定将更加注重对支付体系发展的前瞻性设计与规划，充分研究行业发展规律及前景，避免“追认式”监管、“纠正式”监管。建议加快出台《非银行支付机构监督管理条例》，提高支付机构管理的权威性和执行力，提升行业监管水平与监管效率，有效解决法律制度与监管实践存在的矛盾。通过《条例》立法，梳理电子支付的法律关系与制度框架，放宽支付机构准入门槛，激发市场竞争与创新，界定支付机构破产清偿次序、客户备付金权益保护、对非持牌企业的处理、支付诈骗的司法处理等等。
（三）利用新技术提升风险防范能力。随着生物识别技术的发展，指纹识别、人脸识别、声纹识别等识别技术在移动支付领域广泛应用，建议积极推进新技术在前端安全认证环节的实际应用，银行机构和支付机构进一步加强后端智能化事中风险监测，在不干扰客户情况下主动识别风险，并对风险交易实时干预，保障客户资金安全。当识别到高风险时，实时阻断客户交易，采取人工电话外呼或职能语音外呼方式核实交易是否为本人操作。此外，建立支付客户黑名单和白名单数据库，通过比对实时交易行为特征开展风险预测。
（四）加大消费者权益保护力度。加强消费者权益保护是维护市场秩序和公平竞争的重要手段。首先，保护消费者隐私权。支付机构在获取使用消费者个人隐私信息时，必须履行告知义务，未经消费者书面授权，不得擅自使用消费者个人信息。其次，保护消费者知情权。建立第三方支付机构信息强制披露机制，减少消费者与机构间信息不对称，明确支付机构信息披露的详细内容与时间。最后，保障消费者资金安全。建议参照国际通行做法，以立法形式明确未经授权资金划转问题的处理方式，从法律层面约束支付机构行为，使消费者通过正规渠道和途径维护自身合法权益。